中国生态环境法典编纂背景下构建“以竹代塑”法律保障的路径
“以竹代塑”是中国政府同国际竹藤组织共同发起的倡议，为减少塑料污染、应对气候变化提供了一个基于自然的解决方案。加快“以竹代塑”倡议的落实对于我国践行生态文明思想和“两山”理念、实现碳达峰碳中和等国家重要战略与发展目标具有重要意义。目前，我国各级政府已制定一系列旨在促进竹产业发展的政策，为“以竹代塑”产业发展带来了良好机遇。然而，在法律层面，“以竹代塑”至今尚未纳入有关法律法规，竹产业从资源培育到竹产品生产与使用缺乏法律保障。为保障“以竹代塑”产业的健康发展，迫切需要为其建立一套法规体系。
2023年9月《十四届全国人大常委会立法规划》将“编纂生态环境法典”纳入立法规划第1类项目，并将其列入全国人大常委会2024年度工作计划，标志着生态环境法典编纂的立法程序正式启动。这为将“以竹代塑”纳入相关法律法规提供了契机。构建“以竹代塑”法律保障体系，既要从我国现有生态环境专门立法入手，也要通过具体法律制度融入生态环境法典。这不仅是当今世界面对严峻塑料污染时代之问的创新解答，更是建立有中国特色生态环境法治体系的生动体现。基于此，本文从“以竹代塑”的法理意蕴出发，检视“以竹代塑”现有政策法规的不足之处，并基于生态环境法典编纂的背景，从建立“以竹代塑”法律体系、健全法规标准与认证体系、完善法律监督机制3个层面提出构建“以竹代塑”法律体系的建议，以期为“以竹代塑”顺利实施提供坚实的法律保障。
1 “以竹代塑”的法理意蕴
1.1 “以竹代塑”内涵
“以竹代塑”是指以竹类产品替代塑料制品的过程和活动，主要包括全竹产品、竹基复合材料对塑料制品的全部或部分替代。这一具有中国特色的创新替塑方案在培育新质生产力、加强塑料污染全链条治理、推动生态产品价值实现等方面具有重要意义。
“以竹代塑”是培育新质生产力的重要载体。竹产业作为能源消耗少、环境污染小的传统产业，本身具有绿色低碳特征，是发展新质生产力的理想载体。竹产业新质生产力的构建需以创新为核心驱动力，这包括基础科学研究、前沿技术的应用以及颠覆性技术的发展。通过这些创新要素对劳动力、劳动工具和原材料等进行全方位的改造与优化，实现产业效率及效益的显著提升。科技创新不仅拓宽了竹产业的发展路径，同时也促进了全要素生产率的大幅提升，最终促使竹产业生产力发生本质性的飞跃。
“以竹代塑”是加强塑料污染全链条治理的创新之举。自限塑令实施后，我国塑料垃圾流入到自然环境的态势得到了一定控制，但并未达到理想预期，塑料垃圾所占废弃物垃圾比重依然较大。传统塑料治理模式容易对环境造成二次污染，推广应用竹制产品，可以从源头实现塑料减量，符合减量化原则，同时有助于推动塑料污染全链条治理。
“以竹代塑”是生态产品价值实现的重要途径。竹材作为一种速生、可再生的自然资源，其在替代塑料制品的过程中，实现了从自然资源到经济产品的转化，即将竹林的生态服务价值（如碳汇、保持水土等）转化为具体的产品价值，通过市场机制实现生态价值的部分货币化。竹产业技术的创新升级促进了相关产业链的绿色转型，增加了生态产品的附加值，实现了生态与经济的双重增值。此外，推动竹产业生态产品价值的有效转化，不仅是激发绿色增长新潜能、重塑乡村发展新面貌的关键举措，也是实现乡村振兴和共同富裕的内在要求。
1.2 “以竹代塑”的法理依据
早在1987年我国就将环境保护写入《宪法》。2018年贯彻新发展理念和建设生态文明亦被写入宪法，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供了宪法遵循，构成了推动生态环境保护实践、保障人民群众环境权益的宪法基础。“新发展理念”“生态文明建设”和《中华人民共和国环境保护法》（简称“环境保护法”）为“以竹代塑”提供了法理依据。
首先，新发展理念为“以竹代塑”提供发展指引与规划框架。新发展理念是推进我国经济社会发展的基本遵循，是法治中国建设的思想指引。一方面，创新型绿色发展为“以竹代塑”提供发展指引，“以竹代塑”的本质是以竹材这类环保材料代替塑料制品，从源头降低塑料污染，防止因塑料污染造成的环境问题，解决人与自然发展的不和谐，同时竹产业从政策设计到技术改革更离不开创新驱动。另一方面，高质量发展是以协调为内生特点的发展，是体现新发展理念的发展。协调作为新发展理念的核心特点之一，对于竹产业高质量发展具有深远的指导意义。其一，竹子作为一种可再生资源，在合理利用的同时，必须注重生态环境保护，通过科学规划和管理，确保竹林资源的可持续利用，实现经济发展与环境保护的双赢。其二，协调发展理念鼓励竹产业链各环节之间的紧密合作与协同发展。从种植、加工到销售，每个环节都需要相互支持，形成完整的产业链条。其三，不同地区的自然条件和社会经济发展水平存在差异，竹产业发展也应根据各地实际情况进行差异化布局。比如，在竹资源丰富的地区，可以重点发展原材料生产和初加工；而在交通便利、市场信息发达的地区，则可以侧重于深加工和贸易。
其次，生态文明建设为“以竹代塑”提供了明确方向与有力支撑。第一，生态文明建设提倡资源的高效利用与循环再生，这与竹材作为可再生资源的特点高度契合，通过发展竹产业，可以有效减少对不可降解塑料的依赖，降低环境污染风险。第二，生态文明建设注重生态系统的保护与修复，鼓励采用生态友好型的生产方式。扩大竹林种植面积不仅可以增加竹材供应，还能增强生态环境的服务功能。此外，竹材加工过程中的废弃物也可以通过合理处理转化为有机肥料或生物质能源，实现资源的循环利用。第三，生态文明建设倡导绿色消费模式。“以竹代塑”不仅是技术和产品的革新，更是生活方式的转变。通过宣传和教育，提高消费者对竹制品的认知度和接受度，形成市场需求导向，从而促进竹材替代塑料的广泛应用。
最后，在宪法基础上形成的《环境保护法》可以为“以竹代塑”提供有力的法律保障。一方面，《环境保护法》强调减少污染和保护生态环境的重要性。塑料制品特别是不可降解的一次性塑料制品，对环境造成了严重的污染问题，竹材作为一种天然可再生资源，其使用能够显著降低环境污染风险。同时，《环境保护法》鼓励支持绿色技术、环保产品的研发与应用。法律提供财政补贴、税收优惠等一系列激励措施，不仅降低了企业转型成本，还促进了技术创新，使得竹材在更多领域得以应用。另一方面，《环境保护法》规定了严格的废物管理和处置要求。无论是生产中的废弃物还是最终产品的处理，都需遵循环保标准。相比之下，竹材在生产以及废弃过程中环境影响较小，采用竹材代替塑料不仅符合法律法规要求，还能帮助企业更好遵守相关规定，避免因违规造成的法律责任。此外，《环境保护法》倡导公众参与环境保护，提高对环保的关注度。在公众环保意识日益增强的背景下，“以竹代塑”不仅能迎合市场需求，还能提升企业社会形象，加速市场对竹材替代品的接受度和认可度。
2 “以竹代塑”的现行政策法规
2.1 政策法规现状
自“以竹代塑”倡议发起以来，我国各级政府、各部门出台了一系列与“以竹代塑”相关的政策和具体措施，极大地推动了“以竹代塑”产业的发展。第一，在政策框架与行动计划方面，国家林草局等部门印发了《关于加快推进竹产业创新发展的意见》，为各地推进竹产业发展提供了指引；国家发展改革委等部门出台的《加快“以竹代塑”发展三年行动计划》，明确了“以竹代塑”发展的具体时间表和路线图，为“以竹代塑”提供了明确发展方向和阶段性目标。第二，在国家层面的支持政策方面，“以竹代塑”产业已被纳入国家发展改革委《产业结构调整指导目录（2024年本）》以及《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，并在《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》中明确给予支持。第三，在地方层面的支持政策方面，浙江省安吉县于2022年率先发布促进“以竹代塑”产品推广的地方政策文件——《鼓励以竹代塑加快推进竹制品创新应用推广的实施意见》；随后，福建、浙江、江西、湖南、四川、贵州等10余个省份相继出台了一系列旨在推动“以竹代塑”发展的财税、投资、金融等支持政策，有效推动了“以竹代塑”产业发展。第四，在关键技术创新方面，“竹基代塑产品加工关键技术开发与应用”“竹藤资源多目标精准高效培育技术”等多个“以竹代塑”相关项目获“十四五”国家重点研发计划支持，旨在通过科技攻关，推动技术创新和产业升级。第五，在跨区域合作与协同发展方面，成渝竹产业协同创新中心的成立，促进了川渝两地在竹产业技术、产品研发和市场拓展上的合作，加速了产业升级，有力助推成渝地区双城经济圈建设。
我国现行环境资源类法律间接为“以竹代塑”提供了法律依据与框架。如《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》以及有关塑料污染防治的法律法规，为减少塑料使用、推广生物基材料提供了法律基础；《清洁生产促进法》《循环经济促进法》在企业工艺、设备、产品及包装物设计方面要求环保、可持续发展；《森林法》等自然资源类法律对生态产品的保护和利用进行了规制；《促进科技成果转化法》等也间接在产品技术革新、科技转化、知识产权保护等方面为“以竹代塑”产品提供了法律支撑与保护。
2.2 法律困境
尽管中央与地方已出台一系列促进“以竹代塑”发展的政策措施，现有环境资源类法律也为其提供间接法律依据，但在“以竹代塑”实践中，仍面临政策法律化程度不高、法规标准和认证体系不全、法律监督机制缺失等困境，阻碍着“以竹代塑”产业的健康发展。
2.2.1 “以竹代塑”政策法律化程度不高
一方面，政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。从目前来看，对于“以竹代塑”的规范依据主要来源于国家和地方政策，尚未实现从政策到具体法律规范的转变。《加快“以竹代塑”发展三年行动计划》属于政策方面的指引，并不能为“以竹代塑”提供明确且强有力的法律保障及上位法依据。另一方面，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手，在政策向法律转化时要注意法律间的协同性。从法治角度看，“以竹代塑”和塑料污染防治的本质都是为了可持续绿色循环发展，因此二者都是生态环境法律体系所需要调整和规范的对象，应当在统一的法治体系中予以规定和解决。由于《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等现有环境资源类法律在立法之初只考虑到了对塑料产业的限制，并未涉及促进竹产业发展问题，导致现有生态环境法律体系中缺少环保替代品的具体法律规定，使相关法律间出现缺少统筹、协同性不足等问题。同时，“以竹代塑”兼具“减污”与“降碳”双重意义，但现有法治体系还未实现“减污”与“降碳”相统一。
2.2.2 “以竹代塑”标准和认证体系不全
标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。当前，“以竹代塑”产业在标准化方面主要面临以下挑战：其一，标准化战略不明确。部分竹产业区域对标准化的重要性和长远战略认识不足，缺乏清晰的标准化发展战略，导致标准化工作缺乏方向性和系统性。其二，标准滞后于产业发展。竹产业新品种、新技术、新产品不断涌现，但相应的标准制定却相对滞后，影响了产业的规范化发展。其三，标准制定缺乏协调。不同地区、不同层级的标准之间可能存在不一致或重叠现象，缺乏统一协调，影响了标准的适用性和执行力。其四，全生命周期认证标准割裂，现有认证多聚焦于终端产品性能（如力学强度、耐候性），但缺乏覆盖“竹林培育—原料加工—产品制造—废弃处理”全链条的整合性标准。例如，竹材采伐的可持续性认证（如FSC）与竹制品降解性能认证（如可堆肥标志）分属不同标准体系，导致生态效益核算碎片化。其五，国际互认机制缺位，我国竹制品认证标准（如LY/T 3273—2021《竹制品分类》）尚未与欧盟EN 13432可堆肥认证、美国BPI认证等建立等效性互认，导致竹制品为满足欧盟标准需重复投入认证成本，显著削弱国际竞争力。此外，标准执行不力、监管不到位也导致标准的效用大打折扣，影响消费者对竹制品的信任度及社会认可度。
2.2.3 “以竹代塑”法律监督机制缺失
“以竹代塑”旨在通过推广使用竹制品替代塑料制品，减少环境污染并促进可持续发展。为了确保这一目标的实现，建立健全的法律监督机制至关重要。然而，当前在推进“以竹代塑”过程中，法律监督机制仍存在缺失之处。首先，“以竹代塑”全生命周期监管存在空白。目前，“以竹代塑”的监管主要集中在生产和销售环节，而对于竹林种植、采伐、运输以及产品废弃后的处理等环节缺乏有效的法律监督，导致整个产业链条中部分环节的监管空白，影响了“以竹代塑”的整体效果。其次，监督力度不足。尽管有相关政策鼓励“以竹代塑”，但在实际执行过程中，部分企业和地方政府未能积极落实相关政策。一方面，监管部门的人力和物力资源有限，难以全面覆盖所有相关企业；另一方面，部分企业的环保意识不强，缺乏主动参与的积极性。最后，部门间协调不畅。“以竹代塑”涉及多个部门的职能范围，如林业、环保、工业和信息化等，各部门之间的职责分工不明确，导致在政策制定和执行过程中出现协调困难的问题。例如，林业部门负责竹林种植和管理，而环保部门则关注塑料污染治理，二者之间缺乏有效的沟通和协作机制，影响了整体政策法规效果。
3 构建“以竹代塑”法律保障的路径
3.1 建立“以竹代塑”法律体系
在生态环境法典编纂的契机下，塑料制品作为固体污染物的重要来源，“以竹代塑”可归于污染控制编污染物质的调整范围，从而对“以竹代塑”提供宏观法律依据。生态环境法典编纂应该既“编”又“纂”，将“以竹代塑”法律保障融入生态环境法典中，一方面可以实现“以竹代塑”从政策到法律的质变，完成“以竹代塑”法律体系的顶层设计，为地方性立法提供上位法依据；另一方面，也可以使严控塑料业与激励竹产业在统一的法律体系中得到规制，从而推动“减污降碳”协同发展，使生态环境法律体系具备更强的协同性。
第一，明确法律定位。在生态环境法典总则编“基本规定”中确立支持环保替代品使用的基本原则，比如鼓励使用可降解材料、限制一次性塑料制品的生产和消费等；同时，在专章中明确”以竹代塑”在法律中的地位，将其视为减少塑料污染、促进资源循环利用的重要措施之一。
第二，细化法律文本。在生态环境法典污染控制编中，设立专章明确“以竹代塑”相关法律条款，在条文中明确“以竹代塑”的具体要求、标准和程序；提供操作指南或解释性文件，帮助企业和社会各界更好地理解和执行法律规定。
第三，地方立法注重求同存异。通过城市试点，把握地方共性问题，同样注重地方差异，依据不同地方特色，不断创新完善”以竹代塑”法律制度。同时结合数字化改革为“以竹代塑”的资源管理、监管与执法的一体化提供的便利，建立健全新型生态法律制度，将生态制度优势转化为环境法治的功能效益。
第四，促进生态环境与自然资源法律体系融合。“以竹代塑”贯穿于自然资源保护、开发、利用的全过程，因此在完善相关法律体系时必须注重多种法律制度耦合发展，比如明确政府、企业、个人间的责任分布以及三方主体间的规则体系。此外，我国环境法典采取“适度法典化”编纂模式，所以针对在生态环境法典中未明确规定的“以竹代塑”相关内容，融入现有生态环境法律体系同样重要。例如在《固体废物污染环境防治法》中增设竹制品替代责任条款，明确未达替代比例企业的环境侵权责任，提高企业“以竹代塑”实施的积极性。
3.2 健全“以竹代塑”标准和认证体系
2021年国家标准委等10部门联合印发了《“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划》，提出“充分发挥标准在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的基础性、引领性作用”。2024年9月国家林草局发布“以竹代塑”专项标准体系。通过明确动态产品名录制度、技术标准与认证标准制度以及国际标准参与制度，建立健全“以竹代塑”产品标准与认证体系。
一是建立动态“以竹代塑”产品名录制度。名录制度作为“以竹代塑”产品种类实时变动与替代领域拓展的风向标，不仅有助于生产企业明晰可替代产品种类，而且有助于对“以竹代塑”重点领域替代的精准把控。《“以竹代塑”主要产品名录（2023年版）》提供了顶层指引，但由于地方差异性，需要因地制宜细化产品名录，建立地方“以竹代塑”产品名录制度。比如四川宜宾依据本地竹材特性，不断完善竹原纤维产业链，在汽车内饰领域推广应用竹制品，拓展“以竹代塑”替代场景。同时，以本地区产品标准成熟程度为基础，进一步细化产品分级，明确重点替代领域、场景、更新周期，及时调整名录，适应市场变化。
二是完善技术标准与绿色认证标准制度。鼓励企业联合高校与科研院所，科学制定“以竹代塑”技术标准，完善认证认可、检验检测、政府采购、招投标等活动中先进标准机制，形成规范统一的“以竹代塑”行业标准。积极与发达地区建立信息共享机制，促进“以竹代塑”生态产品认证标准统一。
三是明确国际标准参与制度。通过国际交流平台，积极参与国际竹产品标准制定，提高我国在国际“以竹代塑”中的话语权，保障在国际贸易中的便捷通畅。此外，在标准落实过程中还需加强标准监管与反馈，多元化监督途径，接受社会监督，对反馈建议进行专业分析，保证标准适用性。
此外，需要政府、行业协会和企业等多元主体共同努力，加强标准化工作的顶层设计，完善标准体系，加快标准更新速度，强化标准的执行与监督，同时加大研发投入，推动技术创新，提升产业整体标准水平。
3.3 完善“以竹代塑”法律监督机制
第一，实施全链条动态监管机制。前端资源管控，建立竹林数字化管理平台，运用遥感监测技术实施采伐限额动态监管，将竹林碳汇指标纳入生态补偿机制；中端过程控制，推行竹制品生产者责任延伸制度（EPR制度），要求生产企业建立原料溯源系统，实施产品全生命周期碳足迹核算；末端循环治理，构建“生产者—消费者—回收商”三方责任共担机制，对竹制品实行分类分级回收制度。
第二，创新协同监管实施机制。构建矩阵式监管架构，成立跨部门的竹产业发展协调委员会，建立“林业部门管资源、工信部门管生产、市场监管部门管流通、生态环境部门管处置”的职能衔接机制；发展智慧监管模式，运用区块链技术建立竹制品供应链追溯系统，通过智能合约自动执行监管规则；完善区域协同机制，在重点竹产区建立跨行政区划的联合执法中心，统一监管标准和执法尺度。
第三，健全监督保障制度体系。建立环境绩效评估制度，将竹制品替代率纳入地方政府生态文明考核指标，实施差异化财政转移支付政策；完善经济激励机制，对竹制品生产企业实行增值税即征即退政策，设立竹产业绿色发展基金；强化司法保障机制，探索建立环境法庭竹产业案件专门合议庭，推行生态环境损害赔偿磋商制度。
通过制度创新破解“以竹代塑”监督难题，构建起市场驱动与政府规制相平衡、技术创新与制度供给相适配的新型治理范式，为全球生物基材料替代战略提供中国式解决方案。
“以竹代塑”与人民对于美好生活的追求密切相关。在环境法典编纂契机下，既“编”又“纂”，建立“以竹代塑”相关法律体系，健全“以竹代塑”标准体系，完善“以竹代塑”法律监督机制，推进我国环境治理体系现代化，助推培育新质生产力。同时需知“以竹代塑”是一项长期工程，“环境空间”作为污染控制法律制度的独立的保护对象，是污染控制编应对现行针对单项环境要素展开规制立法存在缺陷的突破口。“以竹代塑”法律制度需要注重“空间法治”，推动实现法律体系的整体性与关联性，届时也需要更多法学学者对“以竹代塑”实施过程中的法律问题进行深入研究，为完善“以竹代塑”法律体系“添砖加瓦”。
